这是“那旮观察”专栏的第八篇文章
前段时间回了一趟吉林老家，主要目的是一家人自驾去长白山玩耍。
引起我好奇或者说疑惑的是“长白山”这个地方。我指的不是作为自然地理的山脉或景区的长白山，而是作为行政机构的“长白山管委会”，全称是“吉林省长白山保护开发区管理委员会”。
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我不是第一次到长白山。上次来，还是SARS疫情期间的年3月15日。之所以记得这么清楚，是因为当晚央视放了“3·15”晚会，那时候的王小丫相当好看啊。
年，我是坐火车到的二道白河。当时冰雪完全没有消融，长白山瀑布还是一整块冰挂。至少冬天里的二道白河在我看来小得不成样子，确实就是一个镇，小镇。出站时一个小贼想偷我钱包被我揪住；出站后住进车站旁边一家近乎农家的平房民宿。第二天一早雇车去山上，不记得看到有什么显眼的居民建筑。
大体印象，就是如此。
这次自驾，按照乡亲朋友和网上信息的指引，还是到了二道白河——所谓游长白山“北坡”的起点和住宿地。
眼前的二道白河我完全认不出。大了，丰满了，成熟了。
肯定不是季节差异的原因。
当然，二十年时间的经济发展可以改变很多。所以我一边在车上观瞧鳞次栉比的楼宇一边想，嗯，还不错，像个大镇了……哦不，像个县城，不，县级市了……唉不对啊，这差不多就是个地级市的感觉了……
对，年的二道白河，给我的感觉，基本就是个中国普通地级市的模样。
我曾经去过延边自治州的首府延吉市，面上看，也差不多少。
这二十年来东北经济什么样大家都清楚，二十年即使有发展也达不到这么快，用搭经济顺风车是解释不通的。
忽然意识到，原来如今的“长白山”，就在二道白河镇。确切说，“吉林省长白山保护开发区管理委员会”就设在这个小镇。
这个小镇也就不再是一个小镇了。
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“吉林省长白山保护开发区管理委员会”简称“长白山管委会”，年成立，所以难怪年我到二道白河的时候，还完全没任何要发展的迹象。
这才想起来，近些年偶尔听到吉林省内天气预报，既有的“8市1州”（包括长春、吉林、通化、辽源、白城、白山、四平、松原等市和延边朝鲜族自治州，其中省会长春是副省级城市，其他都是正地级行政区域）外，总会听到有“长白山管委会”。
这个“长白山管委会”究竟是什么东东呢？
先看百度的红头文件。
年6月，为实现对长白山的“统一规划、统一保护、统一开发、统一管理”，中国共产党吉林省委员会、吉林省人民政府决定成立长白山管委会。年1月，长白山管委会正式挂牌，作为省政府派出机构、正厅级建制，代表省政府依法对管理区域内的经济和社会行政事务，以及自然资源实行统一领导和管理。
吉政发[]30号文件明确：“长白山管委会，具有相当于市（州）政府的行政管理职权。省里将长白山管委会按市（州）对待和管理。”长白山管委会下辖池西、池北、池南3个经济管理区，5个行政村。
这件事的另一种表述就是：“吉林省政府为了集中力量保护和开发长白山，将此前分别属于延边朝鲜族自治州安图县、白山市抚松县和长白朝鲜族自治县境内的长白山三个景区及部分乡镇集体划归到新成立的省政府派出机构——长白山保护开发区管委会管理。”
在年之前，长白山首先是个老牌国家级自然保护区——我大学专业学的就是自然保护区管理学，长白山国家级自然保护区在圈内那是鼎鼎大名。同时长白山还是国内知名景区，年《雪山飞狐》连续剧播出之后，冬天里长白山瀑布的形象曾经久久印在脑海难以消退。
无论是景区还是国家级自然保护区，都存在跨行政区域的问题。前者可能导致无度竞争、过度开发，后者可能导致保护存在死角，配合不力。反正在旅游景区或自然保护区总体规划的编制原则中，一旦出现跨行政区域或者“碎片化”的情况，都是扣分项。
“集中力量保护和开发长白山”，大概也针对“碎片化”。如今长白山管委会作为一个正地级、统一管理的区域机构，层级上实现统一领导是不成问题了；下设的池西、池北、池南3个经济管理区，事实上也相当于其他设区市的区。长白山管委会，毫不意外地被视为吉林省的“第10个地级市”。
但成立这样一个管委会，也有很多后遗症。这个管委会实际上并没有把长白山所涉及的三县整个“割”出来，而是贴着长白山景区，削切出部分乡镇。这些县剩下那部分呢，仍归原来的市州管理。
注意文件措辞，“长白山管委会，具有相当于市（州）政府的行政管理职权。省里将长白山管委会按市（州）对待和管理。”“相当于”“按……对待”，终究还不是正式的一级地方政府建制。在这种情况下，虽然司法、公安等机构，都可以变通解决，总还是有些问题不能完全绕开。自然保护工作还好说，作为旅游景区，相关地市的景区资源被精细地切割走，门票钱能得的好处却很有限，变成了很多隐患的源头。
长白山管委会也着实没办法真当成一级行政区域来看待。最新人口普查数据，全区年11月1日零时常住人口只有人，真就是一个镇的人口规模。这样少的人口支撑起我眼见的那个与地级市面貌相仿的“管委会”驻地二道白河镇，说到底还是旅游景区的激素结果。我没在绝对的旅游淡季到过二道白河，但想来与旅游旺季的盛夏差别会不小。
这个“管委会”，在我看来，似乎介于当年的“地区行政公署”和“林区”之间。前者也是省政府派出机构，但在实际运作上却与一级地方政府无异；后者倒更像一个拥有自己采伐地的国有林场，机构角色介于国企与地方政府之间。
不过以更现代的视角，我认为与长白山管委会最贴近的，可能是近几年大热的“国家公园”。除了行政隶属、权责界定之外，长白山这种模式大概是“国家公园”一种相当理想的存在形态。这样看，“长白山管委会”简直可以看做是一种超前的行政体制创新。
但一切也许只不过缘于改变的现实操作难度。一个省内部区域调整本来难度就相当大，何况这里还涉及延边朝鲜族自治州和长白朝鲜族自治县，更为敏感。
这种“体制创新”的效果究竟如何呢？一方面，毕竟这套“创新机制”已经运行了十几年，经受了现实的考验。以我的观察和理解，至少在保护区或景区的统一管理上，一定是有好处的。但另一方面，这种“创新体制”，对一些涉及深层次利益的矛盾究竟能在多大程度上解决，却见仁见智。年，一本知名杂志在报道“长白山国家级自然保护区、5A级旅游景点违规开发建设高尔夫球场和别墅”问题时曾用“一场十余年前不彻底的行政体制改革后遗症”来形容报道中提到的一些“乱象”。
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无论如何，长白山管委会是一次试图通过行政管理创新避免潜在冲突的努力，即便这些冲突多数情况下可以用市场机制解决。
吉林省在这方面的创新冲动似乎比很多其他省市更强烈。就在去年，吉林省实际上的第十一个地级行政单位也出现在每天的省内天气预报中。这次是我的老家梅河口市。这座年代曾经历过短暂“地级市一年游”的老牌县级市，多年经济发展指标在吉林省稳居第一，并且先后成功创建全国文明城市、国家卫生城市、国家园林城市、国家生态文明建设示范市、国家全域旅游示范区。被评为全国综合实力百强、投资潜力百强、新型城镇化质量百强、营商环境百强、绿色发展百强、治理能力百强，6个“全国百强县市”。获得全国双拥模范城“六连冠”、全国平安建设先进市、全国高质量发展十佳城市、中国最美全域旅游名城、中国文旅融合创新示范城市等荣誉称号。
吉林省事实上的第11个地级区域梅河口
梅河口市获得这么多光环后，年6月，吉林省委、省政府批复同意设立梅河新区。梅河新区党工委、管委会作为吉林省委、省政府派出机构，与梅河口市委、市政府实行“市区合一”管理模式，加挂梅河口高质量发展先行示范区牌子。年7月，中央编办批准梅河新区升格为正厅级开发区，成为全国唯一省级开发区升格为正厅级的开发区。
在梅河口市仍然是省管县级市不变的情况下，通过加挂一个正厅级的新区牌子，新区与原有县级市行政区虽然并不重合，但事实上接近于“一个机构两块牌子”的运作，梅河新区主要领导兼任梅河口市主要领导的模式，让梅河口成为事实上的吉林省第11个地级行政区。当然，比起长白山管委会，好一点的是原一级行政区域政府机构的成色还在，差一点的则是连长白山管委会那一句“相当于”“按……对待”都还没有，也许还需要一段时间水到渠成吧。
其实梅河新区这种操作方式倒也不是很新，其他省早些年也有类似操作，用加挂牌子的方式实质性改变行政区划，但梅河新区的地厅行政级别得到了中央认可，效果自又不同。
这是吉林省两个地级行政机构“体制创新”的例子。这远不是东北管理机制复杂程度的全部体现。错综复杂、叠床架屋的复杂体制，年代前在黑龙江和吉林两省非常普遍，后面找机会会专文介绍。
当前中央领导对行政区划的定调是“要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改”。还有官方媒体的评论这样说：
行政区划并不是解决所有经济、社会问题的“万能工具”，既不能低估行政区划调整的作用，更不能高估或迷恋行政区划的作用，特别是在解决因政区造成的“碎片化”问题时，关键在于转变政府的经济职能，健全市场体系，让市场真正在资源配置中发挥决定性作用。因此，除了某些政区格局采取科学规范的刚性调整外，更要发挥现代数字技术优势，采取灵活、柔性的跨界治理，构筑“不打破行政边界、破除行政阻隔”的跨政区、跨部门、跨层级治理新格局。（光明网-理论频道）
那么，像长白山管委会这种情况，究竟是应该向前一步，把“不彻底的改革”变成“彻底的改革”呢？还是应该后退一步，构筑“不打破行政边界、破除行政阻隔”的跨政区、跨部门、跨层级治理新格局”呢？
我估计，理性人最终都会选择“维持现状不变”这条路吧。
